Delegatura                   Protección al Consumidor
Grupo                          Instrucción e Investigación
Expediente No.           00092237
Investigado                 Proyectos Decorativos S.A.
Reclamante                 Edificio Bohemia 1
Tema:                          Actos Administrativos                          
Subtema:                     Revocatoria Directa de los Actos Administrativos

" 3. CONSIDERACIONES

3.1 Revocatoria directa de los actos administrativos.

     3.1.1 Naturaleza.     Me parece que es mejor eliminarlo

La revocación directa del acto administrativo consiste en la extinción de éste y sus efectos, por decisión de la administración, ante la presencia de una de las causales establecidas por la ley para tomar esa determinación.

     3.1.2 Procedencia / Oportunidad.

La revocación directa procede a petición de parte o de oficio, de acuerdo con el artículo 69 del Código Contencioso Administrativo. Es necesario observar que cuando se ha hecho uso de los recursos de la vía gubernativa, es improcedente la solicitud de parte, conforme lo establecen los artículos 70 del mismo Código y 9º de la ley 58 de 1982. Contra el acto administrativo que deniega la revocación directa a solicitud de parte, no procede recurso por la vía gubernativa. De otra parte, la revocación puede ser dictada por el mismo funcionario que expidió el acto o por su superior inmediato (art. 69), puede cumplirse en cualquier tiempo, inclusive en relación con actos en firme y aún cuando se haya demandado el acto ante la jurisdicción contenciosa administrativa, siempre y cuando no se haya admitido la demanda (art. 71) y si se refiere a un acto de contenido particular y concreto, se requiere el consentimiento de su titular (art. 73).

No dándose ninguna de las causales de revocación, el acto no puede ser revocado directamente por la administración y procede únicamente, exigir su cumplimiento por parte de ésta o demandar su nulidad por el particular afectado.

     3.1.3 Causales.

La revocación directa se presenta por:

v   Inconstitucionalidad o ilegalidad manifiestas

Procede, en primer lugar, la revocación directa cuando el acto administrativo constituye manifiesto desconocimiento de la Constitución o la ley.

v   Violación del interés público o social

También procede la revocación directa cuando el mandato contenido en el acto administrativo contradice el interés público o social, propio de toda conducta administrativa, o representa procedimiento abusivo de la autoridad contra aquél.

v   Ocurrencia de daño antijurídico

La tercera causal tiene lugar cuando la decisión administrativa genera carga injustificada para cierta persona, no obstante el mandato constitucional de la igualdad (C.N., art. 13). La disposición usa la expresión agravio injustificado, que el Diccionario define: "ofensa o perjuicio que se hace a uno en sus derechos e intereses" [1] ; de acuerdo con esta noción, resulta que todo agravio tendrá que ser necesariamente injustificado. En sana hermenéutica, la expresión debe interpretarse más bien como carga, en el sentido de la regla administrativa que impone la igualdad de todos ante las cargas públicas. En el entendido de esta Superintendencia, la noción agravio injustificado coincide con la de daño antijurídico, del artículo 90 de la Constitución. Porque -según se enseña-, con frecuencia el interés público exige el sacrificio de algunos, carga justificada, que no obstante exige la reparación efectiva de la desigualdad, casi siempre mediante una compensación económica, sin que con ello impida la acción administrativa en bien de la comunidad.   

Después de las consideraciones anteriores y antes de analizar si la resolución 21823 del 29 de junio del 2001, la cual se pretende revocar, se enmarca dentro de alguna de las causales que para tal fin dispone el artículo 69 del C.A.A. y las cuales fueron arriba analizadas, ve procedente este Despacho pronunciarse sobre el proceso de notificación - de la resolución anotada-, que se dio para con la sociedad investigada, ya que ha manifestado el abogado Hernando Rueda, que a través de esta situación se le ha vulnerado el derecho a la defensa. 

3.2 De las notificaciones.

Dispone el artículo 44 del Código Contencioso Administrativo que: "Las decisiones que pongan término a una actuación administrativa se notificarán personalmente al interesado, o a su representante o apoderado." Y el artículo 45 de la misma codificación establece que: "Si no se pudiere hacer la notificación personal al cabo de cinco (5) días del envío de la citación, se fijará edicto en lugar público del respectivo despacho, por el término de diez (10) días, con inserción de la parte resolutiva de la providencia."

La notificación personal se prefiere a cualquier otro tipo de notificación, por cuanto garantiza en forma cierta que el contenido de determinada providencia fue realmente conocido por la persona a quien se debía enterar de ellas, por ser las únicas que se surten de manera directa e inmediata con el sujeto de derecho al cual se le quiere enterar de alguna determinación proferida dentro del proceso.

Cuando lo anterior no es posible, dispone la norma arriba citada, dicha notificación se hará por edicto fijando en un lugar público del respectivo despacho, y por el término de 10 días la parte resolutiva de la providencia. Lo anterior en virtud de que es el edicto una forma subsidiaria de notificación de providencias.

Ahora bien, la resolución 21823 del 29 de junio del 2001, la cual se pretende revocar, fue enterada de su existencia a la sociedad investigada por medio de aviso de notificación radicado bajo el número 00092237-05 (folio 38 y 39) y enviada por correo certificado a la dirección de notificaciones judiciales que aparecía registrada en la Cámara de Comercio de Bogotá para esta época. En vista de que el correo fue devuelto por la causal no reside y a pesar de haber enviado como ya se dijo, el aviso a la dirección correcta, se procedió a continuar el trámite conforme a la ley, es decir, surtir la notificación de la resolución por edicto.

No comparte este Despacho el argumento del abogado de la sociedad investigada cuando dice que se le violó el derecho a la defensa pues su representada jamás se enteró de la resolución mencionada porque cambió de domicilio. Lo anterior se explica de la siguiente manera, la sociedad Prodecor S.A., jamás enteró a esta Superintendencia del cambio de domicilio, tampoco lo reportó a la Cámara de Comercio de Bogotá, pues para la época de la resolución, es decir, junio 29 del 2001 la dirección para efectos de notificaciones judiciales era la Carrera 64 No. 19-23 lugar donde se envió el correo. El cambio de dirección lo efectuó Prodecor S.A. en la Cámara de Comercio tan sólo el 10 de enero del 2002, es decir después de 6 meses de haberse producido la resolución, y la dirección que allí reportó fue Av. 68 No. 75A-50 Local 230/231, la cual no concuerda con la que informa el abogado en su solicitud de revocatoria, calle 10A No. 68B-25 de esta ciudad.

La Superintendencia de Industria y Comercio actuó de manera diligente y conforme a la ley cuando se notificaron las partes que intervinieron en la resolución ya mencionada, pues si bien es cierto que la notificación inicial no se pudo hacer personalmente, si se hizo por edicto reuniendo los requisitos que exige la ley para esta clase de notificaciones.

Es así como en un claro reconocimiento por parte de esta Superintendencia, y antes que el cumplimiento de formalidades en las notificaciones, lo que le preocupa para darles validez es asegurar la existencia de elementos que permitan afirmar inequívocamente que las partes se enteraron de una decisión.

Así las cosas se da por entendido que la notificación de la resolución 21823 de junio 29 del 2001, expedida por esta Entidad, se surtió conforme a la ley, sin violar o atentar contra el debido proceso de las partes que en ella intervinieron. 

Después de haberse hecho claridad en torno al tema de la notificación de la resolución en mención, es pertinente analizar si procede o no, la revocación de la misma de acuerdo a las causales que para tal efecto dispone la ley.

3.3 De las causales de revocatoria frente al acto administrativo.

3.3.1 La primera causal de revocación de los actos administrativos de acuerdo al artículo 69 del C.C.A., se presenta cuando: "sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la Ley."

Lo anterior significa que las razones de ilegalidad se fundamentan en el ciclo de formación o creación del acto administrativo. Así mismo la causal prevé el principio de legalidad que rige las actuaciones administrativas, en virtud del cual cuando un acto administrativo vulnere una norma superior que ha debido respetar, debe ser revocado.

No se aprecia que el acto administrativo expedido por esta Entidad, -Resolución 21823 del 29 de junio del 2001-, quebrante de manera alguna, disposición constitucional o legal, toda vez que fue producido tanto por servidores públicos revestidos con funciones jurisdiccionales y administrativas para tal fin, como con el lleno de los principios del procedimiento legal y la observancia del debido proceso. Que la razón de una indebida notificación y por ende una violación al derecho de defensa, que pretende alegar la sociedad investigada no se presentó por cuanto lo explicado ya ampliamente en el numeral anterior (3.2).        

3.3.2 La segunda causal de revocación de los actos administrativos de acuerdo al artículo 69 del C.C.A., se presenta cuando: "no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él."

Lo anterior significa que el interés público se ha entendido como el conjunto de necesidades comunes a todos los miembros de la comunidad que, por su magnitud o ausencia de provecho económico, no pueden ser atendidas por ningún individuo en particular y cuya satisfacción es condición esencial tanto para la colectividad humana como para cada uno de sus miembros; por lo que resulta que el privilegio que se ha otorgado mediante el acto, contradice esta noción, ya que mediante él se descuida la satisfacción general de las necesidades de la comunidad para establecer una situación de privilegio para el favorecido, con lo cual se producen, principalmente, dos efectos dañosos: de una parte, aparece un notorio quebrantamiento de la regla de conducta administrativa que determina la "igualdad ante la ley"; de otra parte, lesiona el buen nombre de que debe gozar la administración pública, la cual, en el acto que se revisa, se revela como protectora de los privilegios de una minoría y hacedora de injusticias, circunstancias materiales que integran la causa segunda de revocación directa, regida por el artículo 69, C.C.A., numeral 2. 

Con la expedición de la resolución 21823 del 29 de junio del 2001, se observa que del mencionado acto no se derivan motivos que comprometan el orden público o el interés general. No existen tampoco motivos de utilidad pública o interés social en donde resulten en conflicto derechos de particulares.    

3.3.3 La tercera causal de revocación de los actos administrativos de acuerdo al artículo 69 del C.C.A., se presenta cuando: "con ellos se cause agravio injustificado a una persona."

Lo anterior significa que dentro del equilibrio del derecho, el otorgamiento de un privilegio o concesión injustos, por ser contrarios a la ley, produce necesariamente una injusticia o un agravio, bien para la comunidad, bien para una persona determinada.

El acto administrativo expedido por esta Entidad, -Resolución 21823 del 29 de junio del 2001-, ordenó a la sociedad Prodecor S.A. a cambiar el bien objeto de la queja, es decir, "...el tapete conquer 208 de tráfico pesado instalado en el edificio Bohemia I, por otro que corresponda a las características inicialmente pactadas y para las cuales fue adquirido..."

La orden anterior no causa agravio injustificado alguno, toda vez que con ella no se genera ofensa o perjuicio contra quien fue proferida, pues este se enmarca dentro de la normatividad que en materia de protección al consumidor legalmente existe y que para tal efecto es importante recordar los aspectos básicos y relevantes sobre los cuales se fundamentó dicho acto, así como las normas utilizadas para la expedición del mismo. Es entonces como en materia de garantías tenemos:

v     Garantía mínima presunta y aspectos que comprende.

El artículo 11 del Decreto 3466 de 1982, establece que se entiende pactada en todos los contratos de compraventa y prestación de servicios la garantía mínima presunta. Y el artículo 13 dispone los aspectos que comprenden esta garantía mínima presunta, y las garantías diferentes a la mínima presunta al indicar que: "Tanto la garantía mínima presunta como las garantías diferentes a ella se extenderán, según la naturaleza del bien o servicio, a las obligaciones de proporcionar la asistencia técnica indispensable para la utilización de reparar y de suministrar los repuestos necesarios para este último efecto. Estas obligaciones se entenderán pactadas en todos los contratos de compraventa y de prestación de servicios, sometidos al régimen de garantía mínima presunta o respecto de los cuales se haya otorgado garantías diferentes. Siempre que se reclame la efectividad de la garantía antes del vencimiento de su plazo, no podrá cobrarse suma alguna al consumidor por los gastos y costos que implique la reparación por fallas en la calidad o en la idoneidad del bien ni por el transporte o acarreo de este para su reparación y devolución al consumidor, todos los cuales correrán en todo caso por cuenta del proveedor o expendedor..."

v     Responsabilidad de los productores por la idoneidad y calidad de sus bienes y servicios.

Con respecto a la responsabilidad de los productores por la idoneidad y calidad de sus bienes y servicios dentro de las relaciones de consumo, el Decreto 3466 de 1982 establece en el artículo 23 párrafo segundo que: "cuando la calidad e idoneidad de los bienes y servicios no haya sido objeto de registro bastará para establecer la responsabilidad por la mala o deficiente calidad e idoneidad, la demostración del daño, sin perjuicio de las causales de exoneración de responsabilidad señaladas en el citado artículo 26."

El abogado de la sociedad investigada, en su escrito de revocatoria, alega que el tapete después de haberse lavado por funcionarios de Prodecor S.A., recuperó las características iniciales, demostrando que la alfombra había sufrido una serie de daños, no por la mala calidad del producto, sino por quienes hacen mal uso de ella.

Lo cierto es que lo anterior no se corroboró en la visita de inspección realizada por un funcionario de esta Superintendencia al edificio Bohemia (folio 34), toda vez que lo observado, fue que continuaban las manchas en la alfombra, repartidas por diferentes sitios de la misma e incluidas áreas de menor tránsito. La visita se realizó después de que la alfombra fuese lavada por funcionarios de Prodecor y de haberse utilizado en el lavado los productos adecuados llevados por ellos y la maquinaria especial para este tipo de servicio. 

De otro lado, la sociedad investigada con las pruebas que aporta no desvirtúa la responsabilidad que se le atribuye respecto de los daños ocasionados en la alfombra objeto de esta queja, y por consiguiente inferir que se han probado las respectivas causales de exoneración de responsabilidad frente a los hechos, contempladas en el artículo 26 del Decreto 3466 de 1982 como son: "...la fuerza mayor, el caso fortuito no sobrevenido por su culpa, el uso indebido del bien o servicio por parte del afectado, o el hecho de un tercero ligado o no al productor mediante..."

Es decir, de acuerdo con lo señalado en el citado artículo 26, probar  la causal de exoneración es una carga que recae en el productor o distribuidor del bien o servicio, quien debe demostrar que el daño no fue producido por circunstancias atribuibles a él. La demostración  no se reduce solamente a la enunciación de la causa sino a su efectiva comprobación, que para el caso no se presentó, por cuanto como ya se dijo el acervo probatorio aportado por él no permite concluir causal alguna. Si bien es cierto que el investigado argumenta su defensa con un informe técnico efectuado por personal de su compañía, en donde se dice que las manchas obedecen a una mala forma de limpieza de la misma, a la utilización de líquidos inadecuadas para este fin, se pregunta, por qué entonces después de haberse lavado 2 veces el tapete por personal de Prodecor, con máquinas y productos llevados por ellos, las manchas persistieron y la situación no cambio.

Para el presente asunto es necesario tener en cuenta el principio de la carga de la prueba, pues en  materia de protección del consumidor dicha carga probatoria se invierte. Así lo ha reiterado la Jurisprudencia Constitucional, tal como se aprecia en los siguientes apartes:

"La posición del consumidor no le permite conocer en detalle el proceso de producción, más aún si éste se desarrolla en condiciones técnicas que solamente son del dominio del empresario industrial. La ley, por lo tanto, desconoce las circunstancias de inferioridad del consumidor cuando, en estos supuestos, exige a la persona perjudicada con un producto defectuoso, puesto en circulación por un empresario profesional, cargas adicionales a la prueba del daño, del defecto y del nexo causal entre este último y el primero, puesto que acreditado este extremo, corresponderá al empresario demostrar los hechos y circunstancias que lo eximan de responsabilidad y que, en su caso, conforme a las reglas legales y a las pautas jurisprudenciales, le permitan excluir la imputabilidad causal del hecho dañoso o sufrido por aquélla." ^[2] (Negrilla fuera del texto).

Con sustento en lo anterior, así como lo establecido en el artículo 23 del decreto 3466 de 1982, es evidente que en materia de protección al consumidor, quien tiene la carga de la prueba respecto de los eximentes de responsabilidad es el productor, importador o distribuidor del bien o servicio.

Así las cosas se evidencia que el bien adquirido no es idóneo para satisfacer la necesidad para la cual fue producido ni para la que fue adquirida por los residentes del edifico Bohemia, pues no cumplió con las condiciones de calidad e idoneidad esperadas en el momento de la compra. Por esta razón y por no haberse existir causal alguna de las que establece la ley para proceder a la revocatoria del acto ya señalado, se hace procedente mantener la decisión de esta Superintendencia adoptada en la resolución No. 21823 del 29 de junio del 2001, en donde se ordena a la sociedad investigada que cumpla con la respectiva efectividad de la garantía sobre el bien objeto de la queja."