| Bogotá, D.C. 010/ Asunto
Radicación 03050734
Trámite 113
Actuación 440
Folios 007 Estimado señor: Damos
respuesta a la petición contenida en su comunicación radicada en esta Entidad
bajo el número de la referencia, mediante la cual formula una consulta relacionada
con la facultad sancionadora de la Superintendencia de Industria y Comercio en
el caso en que con una misma conducta se vulneran normas sobre protección al consumidor
y derecho de la competencia. Sobre
el particular le manifestamos que el régimen de protección al consumidor y las
normas sobre prácticas anticompetitivas y competencia desleal tutelan intereses
jurídicos diferentes, mediante ordenamientos jurídicos distintos, de modo que
de resultar vulnerados concomitantemente mediante la comisión de una misma conducta,
la autoridad competente podrá ejercer su potestad sancionadora e imponer las sanciones
a que halla lugar sin que por ello se viole el principio del non bis in ídem,
teniendo en cuenta que su fundamento, finalidad y tipo de sanción son diversos.
Lo anterior si se tienen en cuenta los siguientes aspectos: 1.
Protección al consumidor El
artículo 78 de la Constitución Política consagra los derechos del consumidor y
establece que, "{l}a ley regulará el control de la calidad de los bienes y servicios
ofrecidos y prestados a la comunidad, así como la información que debe suministrarse
al público en su comercialización. Serán responsables, de acuerdo con la ley,
quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten
contra la salud, la salubridad, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a
consumidores y usuarios". Al
respecto la Corte Constitucional ha manifestado que, "la Constitución ordena la
existencia de un campo de protección en favor del consumidor, inspirado en el
propósito de restablecer su igualdad frente a los productores y distribuidores,
dada la asimetría real en que se desenvuelve la persona que acude al mercado en
pos de la satisfacción de sus necesidades humanas"[1] y la doctrina ha señalado que
el derecho del consumidor es el conjunto orgánico de normas que tienen por objeto
la tutela de quienes contratan para la adquisición de bienes y servicios destinados,
en principio, a la satisfacción de necesidades personales.[2] De
conformidad con lo anterior, la protección al consumidor constituye el hacer valer
los derechos propios de los consumidores, que se verifican al momento de celebrarse
las relaciones de consumo. 1.1. Normatividad Las principales normas que
regulan el tema de protección al consumidor son la Constitución Política, el decreto
3466 de 1982, por el cual se dictan normas relativas a la idoneidad, la calidad,
las garantías, las marcas, las leyendas, las propagandas, y la fijación pública
de precios en bienes y servicios, la responsabilidad de sus productores, expendedores,
y proveedores, y otras disposiciones y la circular externa 10 de 2001 (circular
única) de la Superintendencia de Industria y Comercio que, en su título II señala
instrucciones para el cumplimiento y desarrollo de las disposiciones en materia
de protección al consumidor. 1.2. Facultades de
la Superintendencia de Industria y Comercio en relación con la calidad e idoneidad
de bienes y servicios y la información al público 1.2.1. Facultades
sancionatorias En virtud de lo señalado en
el artículo 2, numeral 4 del decreto 2153 de 1992, le corresponde a la Superintendencia
de Industria y Comercio velar por el cumplimiento de las disposiciones sobre protección
al consumidor establecidas en el decreto 3466 de 1982 y concordantes. Así las cosas tiene la potestad
de adelantar investigaciones administrativas, de oficio o a petición de parte,[3] dar trámite a las quejas de los consumidores,[4] e imponer sanciones,[5] sea "por incumplimiento de las condiciones de
calidad e idoneidad registradas o contenidas en normas técnicas oficiales",[6] o por "incumplimiento de condiciones de calidad e idoneidad no
registradas"[7] y por las marcas,
leyendas y la propaganda comercial de bienes o servicios cuando no correspondan
a la realidad o induzcan a error.[8] 1.2.2.
Facultades jurisdiccionales Asimismo, la ley 446 de 1998
confiere a la Superintendencia de Industria y Comercio facultades jurisdiccionales
excepcionales, en virtud de las cuales podrá ordenar el cese y la difusión correctiva
cuando un mensaje publicitario contenga información engañosa o que no se adecue
a las exigencias previstas en las normas de protección del consumidor; así como
la efectividad de las garantías de bienes y servicios que correspondan.[9] 2. Protección de la competencia En
el artículo 333 de la Constitución Política de Colombia se consagra como principios
orientadores del Estado Social de Derecho colombiano, la libertad de competencia
y la libertad económica. De
acuerdo con la libertad de competencia, todas las personas tienen derecho a concurrir
al mercado dentro de un marco en el cual cada uno lucha por atraer el mayor número
de consumidores posible y en el evento de lograrlo, sus competidores ven disminuida
la demanda de las prestaciones mercantiles que ofrecen, así, la libertad económica
se traduce en "la contienda de empresarios que emplean diversos medios tendientes
a obtener determinados fines económicos y a consolidar y fortalecer sus empresas
mediante la atracción y conservación de la clientela."[10] En
este orden de ideas, la libertad económica, como concepto ligado, entre otras,
a la libre competencia, a la libertad de empresa y a la libre iniciativa privada,
como todos los derechos y libertades dentro del marco de un Estado Social de Derecho
no es absoluta, sino que se encuentra limitada por los derechos de los demás y
por la prevalencia del interés general.[11]
De esta manera, los agentes económicos no se encuentran legitimados para actuar
de forma arbitraria en el mercado, sino que deben respetar las reglas que el legislador
haya previsto en aras de proteger la libre competencia, a saber, las normas sobre
promoción de la competencia, de prácticas comerciales restrictivas y de competencia
desleal. 2.1.
Normatividad Las
normas contenidas principalmente en la ley 155 de 1959 y el decreto 2153 de 1992
configuran las normas básicas en materia de promoción de la competencia y prácticas
comerciales restrictivas. En virtud de las cuales se busca, de un lado, establecer
un control estructural sobre las operaciones de integración empresarial que tengan
efectos en el mercado colombiano para evitar que como consecuencia de éstas se
pueda afectar el normal y libre desarrollo del mercado[12] y, de otro, prohibir y sancionar las conductas que tengan por
objeto o como efecto la alteración del libre desenvolvimiento del mercado,
las cuales pueden revestir la forma de acuerdos o actos contrarios a la libre
competencia o de abusos de la posición dominante en el mercado. De
otra parte, en la ley 256 de 1996 se establecen las conductas que se consideran
constitutivas de competencia desleal en tanto que reúnan los presupuestos dispuestos
para el efecto, y se señala que "{s}in perjuicio de otras formas de protección,
la presente ley tiene por objeto garantizar la libre y leal competencia económica,
mediante la prohibición de actos y conductas de competencia desleal, en beneficio
de todos los que participen en el mercado y en concordancia con lo establecido
en el numeral 1 del artículo 10 bis del Convenio de París aprobado mediante ley
178 de 1994". (Subrayado fuera de texto) 2.2.
Facultades de la Superintendencia de Industria y Comercio 2.2.1.
Facultades en competencia desleal La
ley 446 de 1998 atribuyó en materia de competencia desleal facultades jurisdiccionales
a prevención[13] a la Superintendencia
de Industria y Comercio,[14] para lo cual, según señala la
misma ley, tendrá las mismas atribuciones señaladas por la ley en relación con
el régimen de promoción de la competencia y prácticas comerciales restrictivas[15] 2.2.2.
Facultades en prácticas comerciales restrictivas De
acuerdo con lo señalado en el decreto 2153 de 1992, corresponde a la Superintendencia
de Industria y Comercio velar por la observancia de las normas sobre promoción
de la competencia y prácticas comerciales restrictivas, a menos que exista una
norma que faculte a otra autoridad para ello. Para tal fin, cuenta con la facultad
de adelantar investigaciones e imponer las sanciones que corresponda por el incumplimiento
de las normas.[16] Es
así como, de conformidad con el decreto 2153 de 1992, la Superintendencia de Industria
y Comercio, en ejercicio de sus facultades es competente para ordenar a los infractores
la modificación o el cese de las conductas violatorias de dicho régimen,[17] imponerles sanciones
pecuniarias a éstos[18] y de ser el caso, tratándose
de personas jurídicas, a sus administradores, directores, representantes legales
y demás personas naturales que ejecuten, toleren o autoricen conductas violatorias
de dichas normas.[19] En
este orden de ideas se observa que la protección del consumidor, establecida en
el decreto 3466 de 1982, se predica de las relaciones de consumo en tanto que
la vulneración de los derechos allí señalados se produce dentro de la cadena de
comercialización de bienes y servicios, donde los consumidores se encuentran en
una relación de desventaja frente a los comercializadores y productores de bienes
y servicios, lo que implica un necesario restablecimiento de la igualdad entre
las partes, que sólo se logra a través de normas protectoras de la parte más débil
de la relación. Ahora,
la protección de la competencia se desprende de la idea de que la prosperidad
económica está estrechamente ligada con el desarrollo de la libre empresa.[20]
En este sentido, el Estado mantiene la dirección de la economía haciéndose responsable
que en su desarrollo se guarden los principios de nuestra organización política.[21] En ese contexto se entienden las facultades
de inspección, vigilancia y control atribuidas al Presidente de la República y
otras instancias. En
consecuencia, "{e}l derecho de la competencia, como prerrogativa de todos[22] y salvaguarda de los consumidores[23] son dos áreas especialmente sensibles del devenir
empresarial. Correspondientemente, las funciones de las autoridades en este campo
no pueden ser sólo represivas e indemnizatorias, sino, también, preventivas. Del
mismo modo, los procedimientos correspondientes deben asegurar las garantías constitucionales
de los destinatarios[24] pero, muy importante, deben
ser ligeros, ágiles y flexibles, para que sirvan como un vehículo para trabajar
en el marco constitucional de eficiencia, eficacia y celeridad[25]".[26] En
razón de lo expuesto se concluye que el régimen de protección al consumidor y
el de competencia tutelan intereses jurídicos diferentes, mediante ordenamientos
jurídicos distintos, empero que pueden resultar vulnerados concomitantemente mediante
la comisión de una misma conducta, sin que por ello las facultades sancionatorias
se tornen excluyentes, no obstante que versen sobre los mismos hechos. Es
así como, para el caso específico de la regulación sobre competencia desleal,
la ley 256 de 1996 dispone que la misma se aplicará "{s}in perjuicio de otras
formas de protección". Así
las cosas, a fin de proteger los derechos conculcados, la autoridad competente,
podrá sancionar a los infractores por violación a las normas de protección al
consumidor y de competencia, según corresponda, en ejercicio de las atribuciones
que por mandato legal le han sido conferidas. Lo
anterior, teniendo en cuenta que como lo ha señalado la Corte Constitucional,
"se desconoce el non bis in ídem únicamente en los casos 'en que exista
identidad de causa, identidad de objeto e identidad en la persona a la cual se
le hace la imputación'. Así, es necesario que se trate de una misma persona, que
sea incriminada por exactamente los mismos hechos y, finalmente, que el motivo
de la iniciación del proceso sea el mismo en ambos casos".[27]
En este sentido concluye la Corte que no obstante que se trate de dos sanciones
administrativas, "no hay violación del non bis in ídem, pues el fundamento,
la finalidad y el tipo de sanciones son diversos."[28] Finalmente
se debe precisar que lo dispuesto en el artículo 31 del código penal sobre el
concurso de conductas punibles, consagradas en el estatuto penal, no puede
aplicarse analógicamente a las conductas que comporten la vulneración de los regímenes
antes descritos, consagrados todos en ordenamientos diferentes. Lo anterior teniendo
en cuenta que no se cumple con los presupuestos para la aplicación analógica de
la ley señalados por la Corte Suprema de Justicia,[29] en virtud de los cuales, "{e}l principio de
la analogía o argumento a simili consagrado en el artículo 8 de la Ley
153 de 1887, supone estas condiciones ineludibles: a) Que no haya ley exactamente
aplicable al caso controvertido; b) Que la especie legislada sea semejante a la
especie carente de norma, y c) Que exista la misma razón para aplicar a la última
el precepto estatuido respecto de la primera: Ubi eadem legis ratio ibi cadem
legis dispositio". En
los anteriores términos damos respuesta a su consulta con el alcance previsto
en el artículo 25 del código contencioso administrativo.Para mayor información sobre el desarrollo
de nuestras funciones y de las normas objeto de aplicación por parte de esta entidad,
puede consultar nuestra página de internet www.sic.gov.co. En la pestaña de Normatividad,
encontrará todos los conceptos emitidos por esta Superintendencia y podrá servirse
del Índice Temático de normas y conceptos. Atentamente, PIEDAD CONSTANZA FUENTES RODRÍGUEZ Jefe
Oficina Asesora Jurídica
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